城市用地蔓延与农地保护: 政策启示

1. 城市用地蔓延与农地保护: 政策启示

影响中国耕地保护效果的因素是多方面的，包括经济、法律、政治和管理等诸多方面的因素(吴次芳等，2002)。而现有的研究表明:耕地产权主体的模糊是导致耕地保护效果不佳的根源(陈美球等，2005;姚建忠等，2006;黄贤金等，2002)。而农民作为耕地的直接使用者，其在耕地保护中的角色尤为重要。但是目前的耕地保护政策对于农民来说缺乏经济诱因和公平性(张安录，2002)。所以如何设计一种管理成本、交易成本低，管理效益高的政策工具，对于我国的耕地保护、粮食安全以及生态环境有着重大的现实意义。目前城市蔓延治理中的转移发展权策略不失为保护农地的一种优良举措。
(一)国内农地保护的制度困境
目前的中国耕地保护主要是通过行政的法规及政策(包括土地用途管制，划定基本农田保护区，农转非的严格控制)等来加以实施。如:基本农田保护区范围内的农民只有耕作权而无发展权，不能够转变其土地利用用途，实质上间接地剥夺了基本农田保护区范围内的农地进行非农开发的机会成本，使耕地资源保护在绝大程度上是为国家的粮食安全服务，农民集体并没有得到相应的收益，导致耕地保护者的私人收益与政府的社会收益出现严重偏差和失衡。
再者，全国统一的耕地保护政策会带来经济效益的损失以及抑制各地区的经济发展潜力。理论上来讲，经济增长在空间上是不平衡的，一方面由于自然基础的差别，另一方面是由于经济集聚效益和规模经济的差别。所以，用于工业、商业和城市住宅建设的土地的价值也相应地存在着巨大的空间差别，进而将农业用地转化为城市用地的利益驱动和压力的空间差别也是巨大的(丁成日，2002)。全国实施的统一保护耕地政策，必然导致东部沿海发达地区的经济发展减缓，耕地保护压力巨大;而西部贫困地区耕地虽多，但碍于落实国家的耕地保护指标，反而束缚了其经济扩张的动力。
此外，基本农田保护政策还会产生以下几个负面的社会经济影响:①因基本农田的所有者、使用者不能随意将其土地转换成城市土地，可预见的未来土地地租增值所带来的价值将得不到实现;②基本农田保护可能提升土地开发的成本;③基本农田保护将增加交通成本;④基本农田的保护将缩小土地供给，从而提高了土地价格;⑤基本农田保护将带来极大的社会不公平(唐健，2004)。现有的基本农田保护政策间接地剥夺了基本农田上农民享受城市化和工业化带来的好处的可能性，使同样响应政府号召的(基本农田保护区的)农民与非基本农田上的农民(他们也响应政府的号召)面临不同的机会和发展潜力，前者不能转化他们的耕地(特殊境况除外)，而后者可以，这会导致非常严重的社会公平问题。
耕地保护的利益是耕地保护最终创造和形成的收益，包括直接收益和间接收益。而参与利益分配的主体甚多，要保证利益分配高效而又公平，就必须有一种合理的产权安排，确定各主体的行为边界，明确各利益的归属。科斯(2003)在《社会成本问题》中强调:“合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响，权利的一种安排会比任何其他安排产生更多的价值。”作者认为为了提高耕地保护的积极性，减少政府的管理成本，实现耕地资源保护的利益均衡，必须有一种新的财产权利配置，这种产权就是土地发展权。
(二)土地发展权转移在耕地保护中的运作构想
国内的土地权利制度设计中，没有设立土地发展权，也没有可完全替代土地发展权的制度安排。而目前关于土地发展权如何设置，代表性的观点主要有如下三种:①以沈守愚(1998)、胡兰玲(2002)等为代表“涨价归公论”，主张将发展权归为国家所有，使用者若要进行开发必须先向国家购买发展权，类似“英国模式”;②以陈平(1999)和张安录(1999)等为代表的“涨价归私”论，即主张农地发展权归农地所有者，国家向农地所有者购买土地发展权或者允许发展权像其他普通商品一样在市场上自由交易，类似“美国模式”;③以许恒周(2005)、万磊(2005)等为代表的“二元主体论”，即主张城镇土地的发展权归国家所有，农村土地的发展权归农民集体所有，政府再来用税收等金融工具来均衡各方利益。第一种观点缺乏公平，完全把农民摒弃在土地增值的利益分享之外，有欠公平;第二种观点太过激进，可操行太差。像中国这样一个工业化程度不高，财政预算吃紧的国家，很难拿出如此庞大的补偿费用来购买发展权。所以根据中国自身的社会经济性质和土地制度特征，作者赞成第三种观点，“二元主体论”不仅均衡了土地再发展过程中的国家和个人利益，而且不改变中国现有的制度设计，在兼顾公平的同时做到了制度成本变迁的最小化。
土地发展权转移在耕地资源保护中的运作可以按如下构想进行:
(1)国家必须在现有产权体系的基础上创设土地发展权。创立土地发展权的具体依据有土地利用总体规划、城市总体规划、土地用途分区管制规则等。
(2)发展权转移区域的确立。对需设立土地发展权地区的耕地资源进行全面调查，科学评价。综合土壤、坡度、水利、区位等要素计算出可转移发展权区域及注入发展权区域的转让和开发的程度基准，赋予具有用途规定的权利系数。
(3)市场的构建。首先，从立法的角度认可土地发展权转移制度，即供给合法化;其次，运用城市规划、土地利用规划等手段对“注入区”的土地开发条件进行一系列限制，由于“注入区”的土地价格一般远高于“发送区”的耕地资源价格，在土地资本替代规律的影响下，开发商更倾向于购买“发送区”的土地发展权，以此产生发展权的需求。
(4)发展权转移的“弹性”控制。国家和地方政府可基于经济发展、生态保护、粮食安全的需要，通过调整“发送区”(耕地保护区)与“注入区”(可发展地区)的面积来影响发展权的供给，以此调节发展权的价格。
(三)基于土地发展权转移的耕地保护政策预期效益分析
以往的耕地保护对于农民来说明显地缺乏经济激励和公平性，导致耕地保护的效果不佳。而土地发展权的引入及其转移制度的确立，便可以很好地解决这个问题。
首先，它可以消除因规划造成的土地所有人之间的利益不均衡。理论上，同一区域内各宗耕地的发展权是相同的(不然就有歧视之嫌)，但在各种规划管制措施颁布以后，其土地利用类型和强度必然发生变化，由此会带来土地价值的巨大差异(如基本农田和农转非的土地)。为了恢复到公平状态，可以让土地所有者将其受规划限制而不能够行使的发展权(如基本农田)转移至其他可发展的土地上，并得到一定的补偿，从而达到利益均衡。
其次，它可以提高农民保护耕地的积极性和开发商的经济激励。由于发展权转移的补偿，农户得到了一定程度的经济激励，肯定会大大增强其积极性;与此同时，“注入区”(receiving are-as)的开发商能够基于更高的密度来开发土地(尽管开发商需要支付土地发展权转让费，但是由于开发商有了一定的自由度来进行资本与土地之间的替代，不仅可以让发展权转让费用内部化，而且能够获得更高的土地开发利润)，有利于“注入区”的发展。
再次，它降低政府成本。政府不需要花费就能够实现保护土地或耕地的目标(Danner，1997)，政府除了决定土地开发权“发送区”、“注入区”即可。因而对政府而言，土地开发权转让基本上是零成本地保护了土地或耕地。